Oder, was ist (EU) Außenpolitik?

Europa steht erneut vor der Herausforderung „Fluctuat nec mergitur“. In den bevorstehenden Verhandlungen zu einer neuen europäischen Sicherheitsarchitektur sind Präzision, Verantwortung und Augenmaß gefragt. Eine „Military Special Operation“ in der westlichen Hemisphäre kam dazwischen. Zwei Thesen, wie wir unseren Ruf und einen Platz am Tisch erhalten können.

Zwischen Davos und München liegen geschätzt 300 km. „All European soil“, tönt es von der US Administration unter Trump II über den Atlantik. Was am Zielinteresse dieser führenden intellektuellen Reflexions- und Auftankstationen, Weltpolitikknotenpunkt zu sein, natürlich nagt. Beide Schauplätze stehen unter massivem Druck, mehr und mehr ein ausschließlich europäisches Unterfangen zu werden - „Europäisierung" im schlechtesten Sinn. Waren die Einladungslisten von Wolfgang Ischinger noch gespickt mit Präsidenten, nahm sich die Bühne im Bayerischen Hof unter Christoph Heusgen bereits armseliger aus und wurde mit dem Auftritt des US-amerikanischen Außenministers Marco Rubio erinnerlich zum Desaster. Ende 2025 ist das Rennen zwischen dem ehem. NATO-Generalsekretär Jens Stoltenberg und seiner Stellvertretung für den nächstjährigen Vorsitz noch nicht einmal ausgemacht.

Zwar gibt es einen großen Perspektivenwechsel zwischen dem Weltwirtschaftsforum Davos und der Münchner Sicherheitskonferenz: Hier Wirtschaft, dort Sicherheit. Allerdings laut der neuen US Sicherheitsstrategie nicht für Trumpsche Außenpolitik. Ganz im Sinn der „Economisation of Everything“, wie schon in der Presse vom 17. 12. 2025 argumentiert, ist das schon längst ident. Eiskalte Machtpolitik fegt übers internationale Parkett, in Caracas, New York, Davos, München, Nuuk und Kopenhagen. Der völkerrechtlichen Kollegenschaft fröstelt. Wieder stellt sich die leidige, immer noch ungelöste Frage: wer vertritt die EU in diesem Karussell? Eine Annäherung.

Der institutionelle Irrtum der Europäischen Union

Klar ist, dass ein starkes Auftreten Europas in der Welt gerade in einer Zeit der Wiederkehr von Cowboy-Methoden in der Außenpolitik und sich formierenden Koalitionen von kompetitiv-autokratischen Systemen immer wichtiger wird. Hinter dem offensichtlichen Unvermögen der EU, was dies anbetrifft, verbirgt sich etwas Gravierendes, das behoben gehört: ein klaffendes außenpolitisches Vakuum. Wer nimmt Stellung zum Überfall auf Venezuela? Wissenschaftlich interessant wäre auch eine Aufarbeitung der Teilnahmen europäischer Politiker/innen bei Ukraine-Verhandlungen. Europäischer Außenpolitik fehlt es an Kohärenz. Das ist nicht neu, wird aber unter dem Druck der realpolitischen Wende zur Existenzfrage. Wir sind uns alle einig, dass die EU in der Welt einen Stellenwert hat, aber sie muss ihn auch formulieren. Das sind wir eben im Begri zu lernen. Dennoch drängen sich die europäischen Häupter vor den Mikrophonen. Und ebenso vielstimmig ist die Botschaft. Dass Europas Ruf diese Kakophonie ihrer Repräsentanten nicht mehr lange aushält und zum Gespött des globalen Südens und einer Allianz der Autokraten wird, ist langsam gewisse Wahrheit.

Die geopolitisch agierende Kommission hat das Problem schmerzlich aggraviert. Ihre Kompetenzen in Sachen Handel, Humanitäres, Entwicklung und Nachbarschaft bis dato so auszuspielen, wie wir es bei – bis auf den Einsatz von Gewalt – gegenwärtig nur von Trump kennen, ist irritierend aggressiv und verdeckt „la Grand Vide“: Großspurige Ankündigungspolitik, Selbstbindung an überzogene Ziele und „Festung Europa“-Politik höhlt den kreativen Ansatz in den internationalen Beziehungen aus, das Ausloten, Kalibrieren, Finden von gemeinsamen Lösungen. Außenpolitik ist mehr als Handelspolitik. Und genau hier liegt der institutionelle Irrtum Europas. Der Weg über die Kommission ist zwar vielleicht bequem, aber jedenfalls kein Ersatz für echte Außenpolitik.

Kommen wir also zur drängenden Herausforderung. Es geht weniger um Überstimmen und überstimmt werden, um Machtpolitik zwischen Groß und Klein. Vielmehr ginge es meiner Meinung nach um sattelfeste, authentische Vertretung durch Persönlichkeiten, die das Grau zwischen Schwarz und Weiß kennen, die zuhören, nicht vorschnell agieren und Zwischentöne ansprechen können. Man muss Überlegenheit nicht mit Zigarillos untermalen wie Winston Churchill, auch nicht mit besonnenem „Schauen Sie" wie Bruno Kreisky, oder gar sirrenden Hubschraubern über Präsidentenpalästen in einer klirrenden Jänner-Nacht. Um zu signalisieren, dass man es mit einem ernsthaften Gegenüber zu tun hat, braucht man Pouvoir, Verhandlungsgeschick und Manövrierfreiheit. Dinge, die man jenseits der 60 aufweist, wie die alten Römer wussten. Konsul konnte nur werden, wer diesen „Rubikon“ überschritten hatte. Die selbsternannten Motoren einer Quasi-EU-Außenpolitik sind überstrapaziert, unglaubwürdig und vor dem Kollabieren. Europa braucht dringend eine reformierte Außenvertretung - jemanden, der in demokratischem Selbstverständnis und mit Voraussicht handelt.

Wie das Problem behoben werden kann

These eins. Wir müssen die demokratischen Repräsentanz-Mechanismen verfeinern. Eines der „Sick man of Europe“-Probleme ist die parteipolitische Überwucherung, sowohl im innerstaatlichen Bereich als auch auf EU-Ebene. Davon wissen EU-Parlamentsmitarbeiter/innen beim Negroni nach Dienstschluss ein Lied zu singen. Aufgeblähte Ö fentlichkeitsarbeitsapparate decken Sacharbeit zu. Das mediale Rampenlicht oder die bürokratische Hintertreppe, beides nachweislich karrierefördernd, wird gesucht – da gibt’s ein Gerangel ohne Rücksicht. Und daran krankt die Qualität unserer Demokratie, nicht die Besten stehen vorn. Eine kranke Demokratie macht aber wiederum den Standort der EU in der Welt um vieles schwieriger. Verlust an Ansehen, Vertrauen, Geschäftsfähigkeit am internationalen Parkett sind die langfristig unausweichlichen Folgen, damit verbunden, Verlust von Einfluss. Die Kraft der Demokratie als die beste Form der Regierung (Roger de Weck, 2021; Peter Wallensteen, 2025) schwindet damit dahin und mit ihr das rechtsstaatliche Prinzip.

Wer klug ist, reagiert im eigenen Haus. In der Praxis könnte sich da jeder EU-Mitgliedstaat an der Nase nehmen. Ein einfacher legislativer Vorschlag für Österreich, Änderung des Parteiengesetzes: Nur wer ein ausreichendes Standing in einem der Öffentlichkeit dienenden Brotberuf außerhalb der Parteileiter aufgebaut hat, darf sich für höhere politische Ämter bewerben. Wer schlägt das morgen im Club vor?

These zwei. Im Visier steht eine Erneuerung des Profils des/der Außenbeauftragten, die andere Seite der Medaille. Hier ginge es meines Erachtens und im Hinblick auf die fortgeschrittene Lage nicht um einen Umbau der Funktion „from the scratch" oder Grundsatzdebatten zu Mehrheitsentscheidungen. Nein, viel flexibler! Es geht mit Diplomats Without Borders vom 21. 12. 2025 um Mediationskapazität und europäische Strahlkraft durch Vielschichtigkeit, Pluralismus und feine Abwägung. Dazu gehört ein offener diplomatischer Stil, nicht Ex cathredra-Ausschluss von geopolitischen Vektoren à la Kaja Kallas oder wie zuletzt die Linie von Annalena Bärbock suggerierte. Mit Pressesprechern macht man keinen Staat! Auch nicht mit dem fahrlässigen Umgang mit europäischen Werten (Sternchen: zur Erinnerung, Menschenrechte, Demokratie, Rechtsstaatlichkeit) - weder durch Mimikry eines gewinn- statt wohlfahrtsorientierten Wirtschaftskurses wie es Trump vorexerziert noch durch skrupellose Geschäftemacherei mit Autokraten, wie wir es bei Putin oder Xi sehen.

Eine konsistente, wertebewusste EU-Außenvertretung wäre schon jetzt möglich und notwendig, mittels teleologischer Interpretation der Art. 18 iVm. Art. 36 EUV und Nutzung der gegebenen „implied powers“ des Mandats: „Der Hohe Vertreter leitet die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der Union. Er trägt durch seine Vorschläge zur Festlegung dieser Politik bei und führt sie im Auftrag des Rates durch. Er handelt ebenso im Bereich der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Der Hohe Vertreter führt den Vorsitz im Rat ‚Auswärtige Angelegenheiten‘". Warum die europäischen Staats- und Regierungschefs bei der Wahl der Person die Zustimmung des/der Präsidentin der Kommission brauchen, ist demokratiepolitisch nicht nachvollziehbar - die Bestimmung, dass „der Europäische Rat (jederzeit, Anm. der Autorin) die Amtszeit des Hohen Vertreters nach dem gleichen Verfahren beenden“ kann, sehr wohl.

Grundsätzlich bliebe für eine legistische Anpassung Zeit bis 2029, dem Jahr der Neubesetzung der europäischen Riege. Ohne nach einem starken Mann oder Frau zu rufen, könnte man den Zeitraum bis dahin nützen, um über Direktlegitimations-Modelle nachzudenken, die einen besseren Ausgleich zwischen den Institutionen ermöglichen und der Funktion für ganz Europa ein Gesicht verleihen. Unter den nationalen Demokratievarianten ist Österreich, dank des Verfassungsjuristen Hans Kelsen, ein gutes Beispiel. Auch ein Büro von europäischen Spitzendiplomat/innen, die als Sonderbeauftragte zur Verfügung stehen, wäre rund um das Amt vorstellbar. Was aber ist EU-Außen- und Sicherheitspolitik?

Was Europa nach außen verkörpern sollte

„Democracy as the craddle of humanity is a value in itself“, wie es der afrikanische Gelehrte und Demokratie-Pionier Emmanuel Gyimah-Boadi bei einem Treffen im tiefwinterlichen Ottawa ausdrückte. Dass Demokratien im Umgang mit ihren Partnern schon dazu übergegangen sind, den Begriff, wie Nic Cheeseman im Foreign Affairs vom Februar 2026 feststellt, gar nicht mehr zu erwähnen, hingegen ein Skandal. Credo und Anregung zugleich sollte die Herrschaft der vielen und nicht des Einzelnen, der friedlichen Interessenausgleich, die grundlegende Bedeutung von Agora für moderne Gesellschaften neu belebt werden. Einmal verlorenes Terrain ist nicht leicht aufzuholen wie die „Red Flags“ als Signale von oft schleichender, manchmal auch brüsk ausbrechender Autokratisierung zeigen. Früherkennung kann nicht nur in der Medizin Wunder wirken.

Im Team Europe Democracy haben wir viel darüber diskutiert. Auch für das OECD Governance Network war dies 2025 das Topthema. Der Free Media Appeal, https://concordia.at/uniting-for-democracy-appeal-feb-2024/ und die Democracy Support Declaration, https://nsm.uni-graz.at/blog halten Vorschläge für Demokratiestärkung fest. Die europäische Idee auf der Weltbühne sollte sich meines Erachtens genau damit als bewusstem Kontrapunkt und Ausgleich zur sicherheitspolitischen Aufrüstung auseinandersetzen. Für mein Europa ist eine Aufmerksamkeits-Außenpolitik in der Welt gefragt.

Gehen wir noch einen Schritt weiter und blicken wir auf das Völkerrecht. Krieg, Frieden, Fragilität, Transition – wissen Sie, in welchem Zustand wir uns eigentlich befinden? Der tonangebende und wertgeschätzte Völkerrechtsblog oszilliert unsicher zwischen hochwissenschaftlich und banal, Völkerrechtsschulen auf anderen Kontinenten blühen, zum Teil in völliger Auflösung bisheriger Dogmen wie etwa, dass Krieg nicht die Fortsetzung von Politik ist, die Dekonstruktion selbst der Menschenreche ist schon lang im Gange. Auch der Sinn und Zweck von Recht an sich wird von ehemaligen Partnern frontal angegriffen. Damit nimmt die Zerschlagung des Multilateralismus strukturelle Formen an – sei es das offene Auftreten der USA gegen die SDGs, Klima- und Gleichstellungspolitik oder der erzwungene Reformprozess der OECD vor dem Untergang. Ergänzt von der eleganten „Polizeiaktion unbestimmten Grades“ vom Jahresanfang in Form des Kidnappings eines (nicht-anerkannten) Staatspräsidenten und möglichen Drogenbosses (es gilt die Unschuldsvermutung!). Eine Anleitung für meine Studierenden, wie wir heute internationale Beziehungen verstehen können, gebe ich bei LexisNexis bis Jahresmitte heraus. Der Bedarf ist hoch.

Die Welt von heute verlangt eine Readjustierung der internationalen Ordnung, der Multilateralismus als Triebkraft bleibt und er tut dies hoffentlich auch als Richtschnur europäischen außenpolitischen Handelns. Echte Außenpolitik der EU würde also bedeuten: Einstehen für eine bewusst Menschen-zentrierte internationale Ordnung ohne übertriebene Formalismen, die die starre Menschenrechtspolitik ablöst – auch und gerade, weil das Konzept zunehmend von nicht-europäischen Rechtsschulen besetzt wird. Strikte Konzentration und Ausrichten der internationalen Beziehungen auf menschliche Sicherheit als die zivilisatorische Errungenschaft des 20. Jahrhunderts in allen Bereichen, die eine „Issue-oriented World Net Order“ aufweist (Weltnetzordnung, Werther-Pietsch, 2024). Normativ heißt das Beackern des Arbeitsfelds der globalen Güter als die Zukunft eines reduzierten Völkerrechts und von Public Diplomacy, an der sich europäische Außenpolitik entzünden sollte: Information, Sicherheit, künstliche Intelligenz, Klima, Umgang mit natürlichen Ressourcen, Freiheit des Weltalls. Schließlich, demokratiepolitische Botschaft des Gemeinsamen, Universellen, der Agora, endgültiges Verwerfen der falsifizierten Formel „Peace for Business“ oder des friedenspolitischen Irrglaubens „The winner takes it all“.

Phönix aus der Asche, mein Résumé

Europa verliert an Deutungshoheit, Einfluss und damit an Selbstvertrauen. Gleichzeitig zeigt die Demokratie im inneren einen eklatanten Leistungsabfall. Verschärfte Mechanismen für demokratische Repräsentanz tun not. Diplomatisches Terrain hält man nur durch einen souveränen Außenauftritt. Das gilt auch für die EU.

Akuter Handlungsbedarf besteht jedenfalls auf drei Ebenen:

Mehr Können und Mut zeigen. Für mein Europa heißt das Profilstärkung auf dem Gebiet der Konfliktvermittlung, demokratische Gesinnung und Kenntnis des Völkerrechts.
Durchsetzungskraft durch Autorität, nicht Autokratismus. In den Worten des deutschen Bundespräsidenten Frank-Walter Steinmeier Herz, Offenheit, Transparenz, Diversität (Flugschreiber, 2016).
EU in der Welt. Meine Vision für die Zukunft ist ein/e direktgewählte/r, verhandlungsoffene/r und vorausschauend handelne/r Hohe/r Verteter/in mit klar zugeschnittenem Mandat zum Aufbau einer Aufmerksamkeits-Außenpolitik.

All das bedeutet, in den Aktionsmodus zu gehen und nicht in geopolitischer Schockstarre zu verweilen. Was du erebt von deinen Eltern (Vätern, in Goethes O-Ton), erwirb es, um es zu besitzen.

Ursula Werther-Pietsch ist Gründerin der New School of Multilateralism (NSM) mit Schriftenreihe und Scienceblog. Habilitiert für Internationales Recht und Internationale Beziehungen an der Universität Graz und Lehrbeauftragte an der Bundeswehr-Universität München. Vorsitz beim Team Europe Democracy und OECD Governance Network. Zahlreiche Publikationen z.B. Transforming Security (Springer), Envisioning Peace (Facultas). 2026 erscheint ihr Buch Democracy Now (Nomos).